《贸易的冲突:美国贸易政策200年》笔记

2023年 2月 15日22:39:09 发表评论

一、进口关税究竟对美国有多重要?

我想先请你思考一个问题:美国这样的强国,最早时期为什么想做贸易?你可能会想到很多因素,甚至会提到经济学的概念。但是,我告诉你其实没那么复杂,特别简单,它能多收关税。

这一讲,我们就来看看,从历史发展的角度,进口关税究竟对美国有多重要?

那什么叫关税?就是一个国家的海关,依法对通过其关口的货物收的税。需要强调的是,关税只能由国家或联邦层面征收。

虽然关税包括

  • 进口税
  • 出口税
  • 过境税等多种类型

但对本国商品征收太多的出口税,等于抬高自己的出口成本。因此大家讨论关税,通常指进口关税。同时,并不是所有进口商品都必须缴税,如果本国无法生产,但消费者又特别需要,那就免征关税,比如某些特效药。

具体如何征收进口关税?你熟悉的,

  • 可能按商品价格的比例收税,比如5%或20%,这叫“从价税”
  • 有时,也会根据商品数量来征税,这就叫“从量税”。比如进口香烟按支收税,进口衬衫按件收税

一个国家的进口商品成千上万,最终可以算出一个全部应税进口商品的平均关税率。这是衡量一个国家关税水平高还是低的重要指标,也决定了进口关税对国家财政收入的贡献有多大

0x1:美国是内生型经济还是外向型经济?

那么在历史上,进口关税对美国有多重要呢?我们讨论这个问题,就是想搞清楚,美国是偏保守的内生型经济,还是偏开放的外向型经济。

从1607年开始,英国人在北美建立了第一个殖民地,到美国独立,欧洲移民在欧美之间最重要的商业活动,就是在大西洋两岸进行洲际贸易:他们向欧洲运送美洲出产的烟草、粮食和鱼类,再从欧洲进口铁器、衣服和家具等工业制成品。

有贸易,就会有进口关税。在美国独立前,北美新大陆的关税征收,是欧洲各殖民宗主国的权力,收到的税他们都拿走。但美国脱离大英帝国之后,究竟是实行自由贸易,还是要对贸易进行干扰,就引发了美国几位建国者的巨大分歧。

比如,美国开国元勋之一、起草《独立宣言》的托马斯·杰弗逊,就明确反对政府干预贸易。在1785年,他写道:“我认为完全实现自由贸易,会让全世界都受益。”按照他的主张,美国应当打开贸易大门,给所有人以完全自由,可以把任何物品带到北美港口。

当时,自由贸易并不代表完全零关税,只是表明政府干预不能太多,能不征税的就不征,能少征税的绝不多征。

据说,当时杰弗逊的主张,被多数美国人所接受,因为他们相信,贸易有利于公众福利,不需要联邦控制;他们还担心,过于强势的联邦政府,可能通过干预进口关税,偏袒某些强势利益集团。

好,让我们先回到美国的历史事实:独立前后的美国,是一个农业国,南方种植园经济比较发达,而像波士顿、纽约等北方港口城市,对外贸易还没那么重要。当时,杰弗逊所代表的是南方种植园主这样的共和党人,他们相信美国可以成为一个农业强国。最好的办法,就是扩大种植园的农产品出口欧洲,而要换取欧洲国家少收美国农产品的关税,那么美国对于进口产品,也就必须尽可能少收税。

但这些自由贸易的主张,并不完全适合当时的美国国情。因为刚独立之后,如何定位联邦的职能,确保国家独立运行的常态化,也是至关重要的战略议题。由于各州有比较大的自主权,联邦要正常运行,第一件事就是要解决收入来源。对这个难题,最头痛的就是首任财政部长汉密尔顿。很快,他所代表的联邦党人,盯上了北美和欧洲的贸易往来,希望通过提高进口商品的关税,增加联邦收入。

因为在美国独立之前,1782年,他就写文章提出:那些对于贸易实行放任,不采取政府鼓励或限制的观点,是“最狂热的自相矛盾的猜想之一”。

在汉密尔顿看来,当时最进步的国家是英国。按照汉密尔顿和联邦党人的主张,美国独立后,还是应当仿效英国,尽快成为商业强国。

但是,杰弗逊和联邦党人的意见相反。他们认为,美国应当亲近法国,亲近农业和农民,不要学英国搞什么金融和制造业。

今天我们再看这些美国建国者们的争议,有点恍若隔世。那么,美国首任总统乔治·华盛顿和新国会,在贸易政策上的选择是什么呢?

0x2:如何增加联邦政府的财政收入?

欧文教授的研究发现,首任总统和新国会虽然有过犹豫,但最终还是作出了比较务实的政策选择。在1789年,新国会的第一项议程,就是讨论如何增加联邦政府的财政收入

当时的选择也不多,就是征税。但具体征什么税,主要有两项选择:

  • 一是主要对进口产品征收进口关税
  • 二是对全体美国人民征收各种直接税,比如人头税、所得税、土地使用税、房产税等

结果在现实利益面前,国会多数人和民众支持征收进口关税。他们给出的理由也逗:说进口关税比较好管理,容易征收。

但具体征收多高的进口关税,国会议员们从1789年4月8日开始,经过了非常激烈的辩论。最初的提议是:对所有进口产品征收5%的从价税,对酒类、茶叶和咖啡等产品征收更高的从量税。但经过多轮辩论和妥协,华盛顿总统在1789年7月4日,签署了美国第一个关税法案。我们一起看看,当时他们决定如何收税,一共四点。

  • 一是大部分产品按四个等级收从价关税。比如马车车厢和零部件,收15%,最贵;瓷器和玻璃制品,收10%;棉织品和锻铁等金属制品收,7.5%;其他物品收5%。总体来看,税率不算太高。
  • 二是对36种特定商品,征收从量税。比如每加仑糖和每磅咖啡,收税2.5美分;每加仑蒸馏酒,收税10美分;每蒲式耳重量的盐,收税6美分;每磅铁钉,收税1美分。
  • 三是对17类产品,免收关税。包括硝石、黄铜、马口铁、铁线和铜线、棉花和羊毛及皮革,等等。
  • 四是建立过境产品的退税制度,对那些进口美国后,再出口到其他地方的物品,所缴纳的关税予以退还。也就是不收过境关税。

这个关税法案还明确提出,征收进口关税有三个目标:

  • 一是支持政府运转
  • 二是偿还公共债务
  • 三是鼓励和保护制造业

当时的主要目标是前两个,但千万不要忘了第三点。正是这个伏笔,为几十年后,美国利用进口关税保护制造业,留下了可能性和变化。

0x3:关税法案为联邦政府带来多少进口关税收入?

那么,从1789年8月1日开始实施的这个关税法案,究竟帮美国联邦政府收到了多少进口关税?

当时,汉密尔顿在纽约、费城、巴尔的摩和查尔斯顿等港口城市建立了进口关税征收机构。1785年至1788年,这些机构平均每年能征收50万美元的进口关税;但实施新的进口关税政策后,1792年至1795年,这些地方的收税能力就提高了6倍,每年300万美元。

更重要的是,在联邦政府的财政收入中,进口关税所占的比重非常高。还以1792年为例,当年联邦财政总收入370万美元,其中有340万美元,是进口关税和航运业缴纳的吨位税,占比90%以上,你说,关税对刚独立的美国有多重要?

如今,进口关税在美国联邦财政收入的比重很小。比如在2018财年,联邦财政总收入3.33万亿美元,关税收入只有410亿美元。

但凡事都有两面性。也正是因为它已经很小,所以特朗普觉得亏了。2019年,美国提出对价值2000亿美元的中国商品加征25%的惩罚性关税,这是什么概念呢?仅此一项,就可以多收500亿美元,比2018年美国全年的关税收入还多。

0x4:总结

  • 18世纪末美国独立之初,究竟是实行自由贸易,还是对贸易进行干预并征税,有过激烈争议。
  • 为支持联邦政府运转并偿还公共债务,美国新国会的第一项议程,就是讨论决定通过征收进口关税,增加联邦收入。
  • 美国独立之初,进口税收占联邦总收入90%以上,关税问题因此重要而敏感。

 

二、从政治结构入手,谁才是美国贸易政策的最终拍板者?

有很多人在分析美国贸易政策的时候,会觉得特朗普2016年上台之后的各种做法,有点不合常理,因为自由贸易对美国是有利的,这能让国家利益最大化。

其实在我看来,这就是没有用财政经济的视角看问题。那么财经视角对这个问题怎么看?为什么美国作出来的决策,有时不一定会让美国的整体利益最大化?最关键的是,你要看国家的决策是怎么制定的。

《贸易的冲突》这本书,详细梳理了美国独立200多年来,在立法、行政、司法三权分立的体制下,贸易政策的提议、辩论、决策和执行机制,主要的变化事实是什么,背后的原因是什么,可以形成的结论又是什么。

为了便于理解,我为你梳理了美国贸易政策的决策机制,在不同的历史时期呈现出的两个阶段。

  • 第一个阶段,是从美国独立到1934年经济大萧条,大约150年,主要是国会主导,各种贸易法案的提出和辩论,有相对固定的逻辑。
  • 第二个阶段,是从1934年到现在,通过国会授权,贸易政策的主导权,转移到总统为代表的行政机构手上。

这个重大的决策转变为何会发生?美国总统和贸易主管部门,在贸易政策上又有多大权力?国会还起作用吗?这是我们需要仔细讨论的重要问题。

0x1:美国国会如何主导贸易政策的制定?

我们先来看第一个阶段,从美国独立,到1934年经济大萧条,这150年的时间里,美国贸易政策的主要变化,都经过议员激烈辩论,再投票审议。于是,国会议员的地域、党派和产业构成,就是观察这个阶段,美国贸易政策变化最重要的切入点。

欧文教授用两个关键词,概括这一时期美国贸易政策的主要变化:

  • 第一个关键词是关税,指美国独立到南北战争这80多年的贸易政策;
  • 第二个关键词是限制,指南北战争后,到经济大萧条这60多年的贸易政策。

在18世纪末美国独立之初,国会中实力最强的,是以南方种植园主为代表的共和党议员。他们最关心农产品出口,因此坚决反对进口关税上调。

当年4月8日,国会第一项议程就是讨论联邦财政收入问题。杰弗逊的盟友、共和党议员詹姆斯·麦迪逊,在众议院提议:对进口产品只征收5%的从价税,对酒类、茶叶和咖啡等致瘾性消费品,征收更高的从量税。

但北方州的议员反对这个方案。他们认为,不能只考虑放开工业品进口、做大农产品出口,还要考虑利用进口关税制度,促进国内制造业发展。比如,有些制造业美国刚刚起步,针对这些领域的进口产品,就要征收高关税。

麦迪逊于是再次出面,阐述共和党的明确立场:支持高度自由的贸易体制,任何通过关税限制贸易的做法,都是不公正和不明智的。他还补充说:在自由贸易的普遍原则下,也存在一些例外情况;收关税并不必然损害自由贸易,关税过高才是问题。再比如,美国的港口不能完全开放,进入美国港口的外国船只,应当缴纳比美国船只更高的吨位税。最后,那些和国防紧密相关的产业,不能依赖外国供给,应当自己扶持发展。

后来正是麦迪逊这些补充意见,推动了各方议员妥协立场,关税法案略作修改后,于1789年6月1日在众议院通过,然后提交参议院。

没想到,一位来自南卡罗来纳州的参议员,谴责这份关税法案充满偏袒和压迫,对严重依赖出口的地区,比如南卡州,是不公平的掠夺。

参议员们吵了半天,最终形成了一个基本共识:关税要收,制造业也要适当保护。于是参议院再次修改法案:提高部分产品的进口税率,比如将当时算奢侈消费的马车车厢及零部件进口,改为征收15%的关税。

但众议院又不干了,认为参议院提高关税的修改建议,有悖于自由贸易精神。于是再次进行各种协调,最终,众议院勉强接受了参议院的修改,关税法案才算在国会通过。至于总统华盛顿,对这个法案最大的贡献,就是在7月4日签署法案,讨论过程则和他无关。

0x2:为什么贸易政策有时不一定最有利于美国整体利益?

可以说,最核心的现实就是:议员们代表的地区及产业诉求,明确而稳定

与此同时,总统和国会的多数派,是不是同属一个党派,对贸易政策的制定也有影响。特别是国会的多数派属于哪个党,主要代表哪些产业的利益,往往决定了美国贸易政策的走向。而在有的时候,贸易政策的变化并不一定就对美国的整体利益最有利

比如从1800年开始,英法两个强国在大西洋上骚扰美国船只,美国的航运和贸易都受影响,美国应当怎么办?反击还是妥协?

当时属于共和党的杰弗逊,已经当选美国总统,国会也被共和党议员掌控。由于共和党的亲法反英立场,杰弗逊希望采取贸易禁运这种“和平强制”措施,断绝英国的重要物资供应,从而以非战争的方式,迫使英国让步。共和党控制下的国会,也支持这么干。

结果,美国的外贸飞速下降,1808年,美国的贸易量创下历史新低,沿海地区经济低迷,抗议活动此起彼伏。美国东北部以贸易为主的商业州,对此反应强烈,他们的航运业也几乎停摆。同时,联邦财政收入也大受影响。之后,共和党内部分裂,一些议员发起新议案,最终推动国会于1809年3月投票,废止了对英国的贸易禁运。

随后的1812年美英战争,导致美国进一步的进口禁令。结果就是,美国有7年处于贸易中断期,贸易商和农产品都深受损失。

不过,对于美国制造业来说,这并非全是坏事。在东北部地区,反而开始出现本土手工业和制造业小景气。历史演变到这里,之后影响美国贸易政策最重要的三个部门都齐全了:商贸群体、农业群体和制造业群体。尤其是新出现的制造业群体,在国会非常活跃,常常不惜打压农业和商贸部门的利益,发起各种贸易抵制活动。

正是打着保护美国本土制造业的旗号,议员们随后通过新关税立法,推高应税进口产品的平均关税率,1815年达到49%,1830年冲到62%的历史峰值,一时间人心惶惶

0x3:贸易政策的主导权因何发生转移?

那么,国会主导下的美国贸易政策制定,为何在20世纪30年代,经济大萧条之后,发生了权力重心的转变?总统和行政部门,凭什么获得了贸易政策的主导权?

欧文教授在书中分析认为,一个重要原因是,之前的150年里,美国国会主导贸易政策制定的程序太繁琐,在辩论中也容易陷入细节。而各议员必须从自己所在的州、相关产业和利益集团的诉求出发,并不会时时考虑国家的利益。相比之下,作为行政部门主管的总统,反而会更好地兼顾各方面的诉求

而更直接的因素是,20世纪30年代初的经济大萧条,逼得美国政府必须迅速采取必要行动。由于共和党人被视为大萧条的责任者,美国民主党从1932年开始执政,总统罗斯福是民主党的人,国会多数派也是民主党的人。为了应对大萧条带来的严重经济困境,1934年,国会颁布了《互惠贸易协定法案》,授权总统罗斯福,有权在和其他国家达成贸易协定时,自主决策,如何下调进口关税。

这是美国建国150年之后,行政部门在贸易政策上获得的最大权力。此后总统和行政部门主管贸易事务的机构,成为推动美国和全球贸易伙伴合作或对抗的真正主角。虽然在这之后,总统与国会之间不时还有较量,但由于总统和行政部门的话语权增加,美国贸易政策的整体效率明显上升。当然,这也可以解释为2016 年共和党执政以来,总统特朗普可以推动美国贸易政策出现很多新的转向。

0x4:总结

  • 美国独立后约150年,贸易政策主要由国会主导,议员们代表的利益群体诉求,直接影响贸易政策,但也有利于政策的连续性。
  • 议员们代表利益群体而引发的冲突,导致国会主导下的贸易政策制定会存在妥协和偏颇,并不总是对美国的整体利益最有利。
  • 1934年,美国总统在贸易政策上的话语权增加,既是为了应对经济大萧条,也有利于克服国会决策的局限性。

 

三、美国究竟是不是贸易保护主义的泛滥之地?

从近两年美国的做法来看,我们会认为,美国有挺明显的贸易保护的倾向,甚至有时做得很过。所以,就回到我们前边讨论的问题,美国的贸易政策是不是在倒退,会不会成为贸易保护主义的倡导者。

首先我要告诉你一个事实,这件事在19世纪曾经真实地发生过。那我们来看看,那个时候它为什么有这样的贸易政策转向,你可能会更好地理解它现在的做法。

0x1:为什么说美国的创建者们都不算贸易保护主义者?

所谓贸易保护主义,是指一个国家通过关税和非关税壁垒,限制外国商品进口,从而保护本国商品在国内市场的优势地位。同时,一个国家限制本国拥有的稀缺资源、核心技术或高精尖产品出口,也是一种贸易保护主义。

根据欧文教授梳理的历史档案,在18世纪末,美国的创建者们,无论是华盛顿、富兰克林,还是杰弗逊、汉密尔顿,应当都不算贸易保护主义者。他们分别代表的共和党和联邦党,基本共识都是主张自由贸易,区别在于自由到什么程度,是完全放开,还是有所约束

比如,

  • 富兰克林在1781年就明确表示:把贸易从所有束缚中解放出来,对所有国家都是最好的选择
  • 杰弗逊在1785年也曾说,完全实现自由贸易,会让全世界都受益
  • 杰弗逊的盟友麦迪逊,在1789年的国会辩论时宣称,他支持高度自由的贸易体制
  • 态度稍微中立一些的华盛顿,也曾公开表示:美国盛行的贸易精神不可阻挡

这些表态,反映在美国最初的贸易政策上,有两个关键点:

  • 第一点,是以扩大出口为核心目标,特别是美国南部的棉花等优质农产品出口。为此,美国国会要求政府与其他国家,特别是英国和法国,尽快签署贸易协定,打开美国商船和货物进入外国市场的通道。
  • 第二点,是实施尽可能低的进口关税,以换取其他国家对美国出口产品的低关税。

这种对自由贸易的开放态度,在美国独立后持续了将近20年时间,极大促进了美国和贸易伙伴之间的商业合作。因此从政策思路上,欧文教授找不到美国是贸易保护主义发源地的充分证据

0x2:美国为何在19世纪迅速走上贸易保护道路?

但世界是变化的。为什么,美国在19世纪20年代之后,就迅速走上不断提高进口关税,不断阻止外国商品进口的贸易保护道路呢?

按照杰弗逊等代表南方种植园经济的共和党人的看法,美国地域广阔,资源丰富,农业非常领先,不如像当时的法国那样,安心做一个农业大国。如果按这个发展思路,美国必须倡导更加自由的贸易,从而确保农产品顺利出口,再从欧洲和亚洲进口资源和工业品。

但在当时,美国东北部新英格兰地区,以商业贸易群体和港口城市为主,受联邦党人影响,他们看到的是,工业革命让英国变得强大,美国已经有了比较好的农业基础,从国家安全和经济均衡发展看,就应当抓住机会,大力发展手工业和制造业

这两种发展思路,从美国独立开始,一直在较量。最初,应当说是农业国发展思路略占上风。但到19世纪,英法两国交战,在大西洋上不断骚扰美国船只,有时还强行征用美国商船,当初主张自由贸易的共和党,不得不推动美国实施了长达7年的贸易禁运,导致美国的对外贸易跌入低谷。但这种做法产生了一个意外结果,就是美国东北地区被迫自力更生,陆续发展起一些手工业和制造业。

后来贸易禁运结束了,但通过提高关税,保护美国制造业的发展思路,却成为美国各种政治力量的一个新共识。甚至之前对发展工业并不热心的共和党,也转变思路,主张保护美国工业的发展

特别是杰弗逊的共和党盟友麦迪逊,从1809年起接替杰弗逊,成为美国第四任总统。在执政的8年间,他和掌控国会的共和党人一起,通过1816年的关税法案,建立了第一套真正的保护性关税制度,目的就是扶持美国的制造业。

在这样的政策主导下,美国的进口关税一路上调:

  • 1820年,平均关税率是25%
  • 到1823年,就上调到38%
  • 随后,在1824年关税法案推动下,1825年再次上调到42%
  • 到了1830年,竟然达到创纪录的62%

这就把大部分外国工业制成品挡在了美国之外。结果,美国的棉花等农产品出口,也被贸易伙伴反向打压。但坏事再次变好事,美国南部出口困难的棉花,运到美国北部,开始发展棉纺织工业。

所以,总结这一阶段的贸易保护主义行动,欧文教授认为,商业贸易、农业和制造业,从此成为对美国贸易政策影响最大的三个群体。特别是崭露头角的制造业,此后经常施压甚至扭曲美国贸易政策,除了要求产业保护,还常常拿制造业的就业容量说事儿

0x3:“美式体制”如何影响美国的贸易政策?

在这本书里,还有不少内容,是梳理美国贸易保护主义思潮演变的。因为思潮有的变成了政策,有的只是理念。我认为,其中最有价值的一点,就是所谓的“美式体制(American System)”,究竟从何而来。因为直到今天,这个体制还在影响美国的发展策略和贸易政策。

那是1824年3月,当时的美国众议院议长克莱,在众议院花了两天时间,做了一个系统演讲,阐述他提出的“美式体制”

它的核心要点是:美国之前过度依赖海外市场,让农民和种植园主受到不可靠的需求支配,也让美国的工业,面临强大的海外竞争。因此,美国应当集中发展自己的市场,采取真正的美国式政策,全面提高进口关税,积极创造国内市场,扶持自己的产业,逐步获得优势。

如今回头看,克莱这个演讲,可以说是美国贸易政策转折的一个里程碑。从此,美国步入高关税时代,之后历届总统和国会,都坚定发展“美式体制”,坚持做大国内市场。一直到19世纪末,美国工业的竞争优势已经非常明显,不再需要高关税政策的保护了

此时,美国的产品出口结构,已经和100年前刚独立时,有了天壤之别。比如,

  • 直到1890年,原棉、粮食和肉类等农牧业产品,仍然占美国出口总量的三分之二
  • 同期,工业品出口占比不到30%,到1900年也才占35%
  • 但到了1913年,美国工业品的出口占比,上升到50%左右,欧洲观察家们惊呼:这是美国商业入侵吗?

他们也确实该惊慌一下。因为此时,美国贸易政策的核心诉求变了:就是既不许别国的商品多出口美国,还要想方设法打开外国市场,为美国农产品和工业品找到销路

为此,美国可以说是不惜采用各种手段,施压贸易伙伴,同时补贴本国制造业和农业,并通过政治、外交、军事和金融手段,逼迫欧洲和日本的货币升值,一切都是为了美国商品扩大全球通路。这难免让人觉得,美国就是贸易保护主义者。

欧文教授没有立即回答这个问题,而是反问:为什么美国从19世纪90年代开始出口激增,是因为美国的要素禀赋和技术水平领先吗?他认为不是,最有力的解释,是美国提升了开发本国原材料的储备能力,比如通过开发明尼苏达州的铁矿石,美国钢铁产品的出口竞争力提高了;再把石油、电气等行业合并,实现规模化竞争优势。

因此,随着美国部分行业的竞争力和集中度提升,美国又开始陆续放弃传统意义上的贸易保护主义政策。最有力的证据是,美国之后不再设置高关税,以保护本国企业。

当然,凡事都不是绝对的。在二战后,美国确实做了很多贸易政策调整,比如推进贸易互惠和多边贸易谈判。

但美国并没有放弃调高进口关税的大棒,也时不时对高新技术产品出口进行限制。

0x4:总结

  • 美国的建国者大多不是贸易保护主义者,他们都支持自由贸易,区别在于是完全放开,还是要有所约束。
  • 从19世纪20年代起,美国不断提高进口关税,是为了阻止外国商品进口,从而保护美国的制造业尽快成长。
  • 随着部分行业的竞争力和集中度提升,美国在19世纪90年代出口激增,贸易政策的关注重点,开始转向打开国外市场。

 

四、美国用什么来推动贸易互惠协议?

在我看来,互惠贸易协议,是贸易自由和全球化的一个关键推动力,由于有了贸易互惠政策的授权,所以美国在二战之后,加快了对于全球贸易协议的签订和贸易合作,从而为对外贸易推动提供了法律保障

所谓互惠贸易协议,有特指,也有泛指。

  • 特指,就是1934年,美国国会通过的《互惠贸易协定法案》,授权总统,在一定时期内,和其他国家谈判,并签订对等的贸易协定,无须国会批准,即可生效。这是美国贸易决策机制的一次大变革,也被称为“1934年体制”
  • 至于互惠贸易协议的泛指,在我看来,就是“1934年体制”所确定的“贸易对等原则”

那么,美国这个《互惠贸易协定法案》从何而来,有何价值?

0x1:美国经济要以国内市场为主还是向全球开放?

20世纪30年代初,经济大萧条对美国各方面都有很大影响,当时,各利益群体在国会和公开场合辩论,核心议题是:美国经济应当继续以国内市场为主,还是应当顺势向全球开放?

当时,这个问题并不容易达成共识。虽然从1932年起,罗斯福和民主党人,掌控了美国的立法和行政权力,但就在民主党内部,对美国贸易政策的看法也不一致。

  • 比如美国北方的民主党人,要求维持美国较高的进口关税,继续保护美国制造业。
  • 但南方的民主党人以赫尔为代表,坚持认为美国必须下调进口关税,以争取贸易伙伴对美国产品出口的更大支持。

面对民主党内的高关税派和低关税派,总统罗斯福的态度不甚明朗。经过征求党内意见,并听取产业领袖的反馈后,罗斯福最终倾向:要和其他贸易伙伴谈判削减关税,同时解决美国产品出口待遇问题。

为此他提议,组织一次国际会议,以降低全球关税。具体做法,就是和各个国家展开一对一的贸易协定谈判,允许它们向美国出售货物,同时它们也得允许,美国出售货物和农产品。

深刻理解这一思路的南方民主党人赫尔,随后出任美国国务卿,协助罗斯福从国会获得贸易立法、谈判和签约授权。

而要说服国会议员并不容易。比如1933年6月在伦敦的世界经济会议、12月在乌拉圭的泛美会议上,赫尔都争取到了很多国家支持:希望美国牵头开放贸易,谈判互惠协议。

有了外部支持,1934年3月,罗斯福正式请求国会授权他与其他国家展开贸易谈判。虽然共和党议员极力反对这一史无前例的授权,但由于民主党议员占绝对多数,因此1934年3月29日,《互惠贸易协定法案》在众议院高票通过。

这个法案随后在参议院的投票,就不算顺利了。因为有共和党参议员批评说,这种授权会导致在关税问题上形成法西斯独裁。于是参议院财政委员会加上了一条要求:政府必须公布进行协定谈判的具体意图,并允许利益相关方在谈判中发表意见。也就是说,虽然授权总统谈判签约,但过程必须透明。同时还有一个重要约束,授权是有期限的,到期后根据需要可以申请顺延授权。

不要小看这些约束条件,这是美国式政治体制运行的重要保证:授权是为了提高效率,但授权不等于放任不管。公众有知情权,企业有建议权,国会有监督权,这也从制度上保证了谈判和协议不会太离谱。

于是在1934年6月4日,参议院通过了修改后的《互惠贸易协定法案》,一周后,罗斯福总统也在法案上签字。

0x2:互惠贸易协议为美国带来哪些利益?

有了合法授权,罗斯福和赫尔迅速推进互惠贸易协定谈判签约。3个月后,美国国务院率先和古巴完成谈判并签署贸易协定。同时安排了另外11个国家的贸易谈判计划。

但此时,一位名叫乔治·皮克的人,却在罗斯福政府内部引发官僚内斗,几乎毁掉整个贸易谈判计划。

这位皮克先生,是罗斯福1934年3月任命的对外贸易顾问,直接服务于总统。罗斯福向国会提交的《互惠贸易协定法案》,就是皮克帮助起草的。他是总统眼里可以信任的贸易专家,但他对贸易政策的态度,与国务卿赫尔并不一致。

比如,对于进口商品的关税削减,皮克私下里称其为“单边经济裁军”;他对美国提议的无条件最惠国待遇也看不上,觉得美国和贸易伙伴应当一事一议,按单笔交易来谈易货协定,最好是让政府成为国家进出口的商业代理人,等等。

这让赫尔忍无可忍,他多年来努力推动的,是希望全面取消特别贸易协定,让平等待遇成为美国对外贸易关系的基石。

直到1934年12月,皮克通过美国进出口银行安排了一笔和德国的棉花生意。这和纳粹德国有了扯不清的关系。罗斯福总统便不得不撤回对皮克的支持,一年后接受了皮克的辞呈。

至此,由赫尔领导下的美国国务院全面牵头,协同农业部、商务部、财政部和关税委员会等部门,组建了商业政策执行委员会、跨部门贸易协定委员会的互惠信息委员会,具体负责美国互惠贸易协定计划的谈判工作。经过持续努力,到1940年,美国已经和21个国家完成谈判签约,占美国对外贸易总额的三分之二。

美国和贸易伙伴,迅速受益于互惠贸易协定。根据书中引用的数据,

  • 在1938-1939年间,美国对协定签署国的出口增长了63%,而对非协定签署国的出口只增长了32%
  • 同时,美国从协定签署国的进口增长22%,从非协定签署国的进口增长13%
  • 美国在世界贸易中所占的比重也上升了,比如美国在加拿大贸易中的比重,1939年上升到历史最高水平。

有意思的是,在这一互惠贸易谈判和签署过程中,美国的进口关税下降幅度不大。1934年,美国应缴税进口产品的平均关税是46.7%;1939年下降到37.3%,其中有6.1个百分点的下降和互惠贸易协定的签署有关。所以欧文教授认为,美国这一轮谈判和协议签署,改善了和贸易伙伴的关系,促进了美国商品出口增长,有利于经济复苏。

0x3:美国如何用贸易政策应对世界形势的变化?

由于互惠贸易协定带来了好处,国会随后延期了对总统的贸易政策授权,以促进大家积极作为。但面对上世纪40年代初,欧亚非的战局混乱,罗斯福还是抱怨:贸易协定见效太慢,世界形势发展太快。

于是,美国国务院开始制定更宏大的多边协定计划,以期减少世界各地的贸易壁垒,并消除歧视性贸易政策。1947年开启的《关贸总协定》谈判,就是这些努力的结果。当时美国国会也表示,开放的世界贸易体系,可以在多个方面服务于美国的经济和外交政策利益。

在之后一段时间,《关贸总协定》的全球谈判进展并不顺利,美国国会也出现反复。但美国从上世纪30年代开始,从互惠贸易协定起步,走向推动全球多边贸易谈判的种种努力,一直至2001年世界贸易组织的创立,都不应当被后人所忽略。

0x4:总结

  • 1934年通过的《互惠贸易协定法案》是一个历史性的里程碑,总统和行政部门获得了对外谈判及签署协议的权力。
  • 其后20多个互惠贸易协议陆续签署,美国和相关贸易伙伴均迅速受益,进出口贸易大幅增长。
  • 美国实施了更宏大的多边协定计划,以减少贸易壁垒,消除歧视贸易政策,1947年开启了《关贸总协定》谈判。

 

五、美国的贸易政策是否会全面转向?

其实在这几天,我们梳理美国200多年来的贸易政策变化主线,基于大量历史事实,有几个基本共识,也越来越清晰:

  • 第一,美国从独立开始,就不是靠贸易保护起家和发展的。主张自由贸易、融入全球市场,在美国有深厚的商业、政治和文化基础。
  • 第二,美国始终关注自己的国家利益。关税政策下调或上调,贸易保护加强或放松,都是为了美国利益最大化,“美国优先”从来也没有变过,未来也不会变。无论它多么主张自由贸易,也很可能再次在面临国家利益选择时,适度或大幅度转向贸易保护。
  • 第三,美国国内的利益集团,对国会的影响,可能比对美国总统的影响更大。而在当前和未来,美国贸易政策的大部分主导权,在总统和行政部门。因此和总统及行政部门沟通,了解他们的贸易政策倾向和具体利益诉求,对我们可能更加至关重要。

基于这些共识,我们再来看:如果全球政治经济格局发生大变化,美国贸易政策会不会出现大转向,应当就更容易得出新的结论。

《贸易的冲突》这本书,罕见地用了三四章讨论这个问题。总体来看,欧文教授对2016年以来,共和党推行的贸易政策存在一定的疑虑,但他也并不认为,美国贸易政策的基本逻辑发生了根本变化。那我们今天就具体看看他的分析。

0x1:美国对全球贸易的基本态度是什么?

昨天我们谈到,1934年,美国国会授权总统,可以对外谈判并签署互惠贸易协定,是美国贸易政策决策机制的历史性转向。因此,在欧文教授看来,二战后美国在全球推行互惠贸易,其实表明美国兜了一个大圈子,又回到贸易政策的原点。这个原点,就是美国的创建者们比较一致的理念:以开放和非歧视的方式推进贸易,把互惠视为美国贸易政策的长期目标和基本传统。

当然,在不同时期,美国政界所强调的互惠概念,还是存在差异的

  • 比如美国刚独立时,虽然在政治上脱离了大英帝国,但在贸易和航运领域,也顺便被欧洲列强排挤到一边了。
  • 其后,在整个19世纪,美国确实不断上调进口关税,呈现出贸易保护的倾向。这是因为,当时美国主要的贸易伙伴是英国,而英国一直奉行单边的自由贸易政策,对美国出口产品不设障碍。
  • 等到了19世纪末,大英帝国重新启动帝国贸易体制,把英联邦国家和非英联邦国家区别对待,美国就被排斥在外。于是在这一时期,美国的门户开放政策和利益均沾主张,都在要求贸易公平。
  • 到二战结束后,全球面临战后重建,美国作为第一经济大国,其贸易政策的主要目标,就改为完成贸易谈判,降低贸易壁垒,推进贸易繁荣。因为这最符合美国的利益,也构成了从二战以来,至今70多年时间里,美国对全球贸易的基本态度。

如果你还不相信,那我说几个数据来佐证一下:

还以关税为例,到2016年,美国所有进口产品的平均关税仅仅1.5%,其中所有应税产品的平均关税为5%,70%的进口产品是零关税。

如果大家记得我们前几天讲过的历史事实,就会发现,如今美国的关税水平,和它历史上实施贸易保护的年代没法比,比它建国之初的低关税还要低得多。

所以,这200多年来,美国并不是在贸易保护主义的道路上越走越远。相反,它的总体趋势,还是在推进并执行更开放的贸易政策

0x2:美国对全球贸易的关注重点是什么?

那么,为什么还是有越来越多的人担心,美国会在贸易政策上大转向呢?为什么外界对美国有关贸易问题的表态和行为如此敏感呢?

原因也很简单:还是因为美国太重要了,具有系统重要性。

你看,如果二战后没有美国主导,当时全球会不会马上就有《关贸总协定》,这样的全球多边贸易谈判机制?如果没有美国积极参与,从1947年到2000年,《关贸总协定》的多轮谈判能不能取得全面突破?世界贸易组织又能不能在2001年创立并运行至今?

更重要的是,由于美国经济体量和产业结构的变化,美国对全球贸易的关注重点,也很不一样

  • 比如,美国仍然非常关注其他贸易伙伴不恰当的农业补贴,因为它期望在更公平的条件下,能够推动美国农产品扩大出口
  • 再比如,美国一直非常关注知识产权保护,关注高新技术产品的出口和监督
  • 还关注环境和人权问题。但这些问题对其他国家,可能重要性就不太一样。

还有一点原因,也值得重视。上世纪90年代,冷战结束后,美国经历了“一超独霸”20多年的好时光。但从2008年金融危机开始,美国也面临着越来越复杂的发展挑战,面对中国等新兴经济体的崛起,美国在全球经济、金融和产业结构中的相对优势,已经有明显下降,因此它对世界经济的引领作用和引领心态,都在发生动摇。

在这样不利的情况下,美国有可能不如过去那样,有意愿也有能力领导全球经济和贸易。事实上,把关注度从全球适度收缩,重新把经济和贸易重点放在国内,更关注美国的产业结构和就业增长,在过去几年里,已经是美国决策者形成共识的现实选择。

正是从这个角度,我们看到,2016年以来,共和党针对中美贸易逆差和高新技术产品出口一再挑起争执,也具有历史必然性

那么,以《关贸总协定》为出发点的贸易全球化,曾经给美国带来巨大好处,如今是否真的对美国特定地区、特定产业和特定人群,事实上存在明显的负效应呢?

在这本书的结尾,作者引用了一些调查数据,试图说明:

  • 全球贸易进程和产业转移,让美国蓝领工人和教育程度较低的人群,感到被遗弃了
  • 金融危机又让民众的经济不安全感明显增加

所以,共和党执政者提出某些反对全球贸易的主张,和感觉受损害的选民容易产生共鸣。这也部分解释了,中美贸易战为何必然会出现。

即使如此,书中还有一个提醒:到2017年为止,美国权威的民意调查仍然是比较积极的:有72%的受访者,还是把贸易视为机遇,认为美国应当继续参与并推进全球贸易合作;只有23%的人,在调查中表示,全球贸易给美国经济和民众生活带来了威胁。

0x3:有哪些影响美国贸易政策走向的因素?

所以,要我判断,美国未来的贸易政策不会出现根本变化。

但是,细读欧文教授这本大书,我认为,他对影响美国贸易政策走向的几个敏感因素的梳理,特别值得我们重视。

  • 第一个因素,是美国的政治体制,特别是两党竞争、轮流执政的特性,决定了不同政党在面对同样的政治经济形势时,在贸易政策的具体取舍上会存在差异。这种差异,有可能通过领导者的个人偏好,进一步放大,从而增加贸易政策的不确定性。
  • 第二个因素,是当前美元处于历史上相对弱势的时期。2008年的金融危机改变了美元的强势惯性,通过货币量化宽松,以及零利率政策,美元供应量稳住了,但作为最重要的国际货币,美元正面临的稳定性问题,必然会给全球贸易结算和价值评估带来麻烦。
  • 第三个因素,是这些年美国经济服务化、虚拟化之后,由于劳动力成本上升,重振制造业,特别是劳动密集型制造业,已无任何可能。因此,如何确保服务业充分吸纳更多就业人口,如何提升美国人的消费能力,如何保证美国需要产品在全球高效供应,都不是容易的事。

当然还有一个因素,就是二战后,随着经济、贸易和金融全球化,全球秩序也进入调整期,旧秩序已有松动,新秩序尚未成型。美国贸易政策的大幅度震荡,对所有贸易伙伴也是挑战。所以,在这种格局变化的大时代,身处其中的国家、企业和个人,都需要努力适应变化

0x4:总结

  • 自独立以来,特别是二战之后,美国并没有在贸易保护的道路上越走越远,总体上是在推进更加开放的贸易政策。
  • 越来越多的人担心,美国会不会在贸易政策上大转向。主要是因为美国的系统重要性,因为全球贸易离不开美国的参与。
  • 美国很难彻底偏离其贸易政策大逻辑,但对影响美国贸易政策走向的几个敏感因素,应当高度重视。

 

六、思维脑图

《贸易的冲突:美国贸易政策200年》笔记

 

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